Por Constanza Moreira
Una estimación sobre cargos de confianza y políticos. Sólo de cargos políticos, de particular confianza y adscriptos al Ministro (Escalafones P y cargos Q) hay 233. A ello hay que sumarle los que se crean en el Poder Legislativo, en los entes y organismos del Estado que no están en la Administración Central y en los gobiernos departamentales.
El debate sobre la importancia, oportunidad y criterios de selección de los cargos políticos en el Estado, se ha dado en numerosas oportunidades en el debate nacional. El Frente Amplio zanjó algunos aspectos en el documento del año 2004 que permanece vigente, no habiendo ningún otro que lo sustituya. En dicho documento se señala:
a) un conjunto de principios que deben guiar el accionar de las personas en funciones públicas encomendadas con el FA;
b) la necesidad de establecer mecanismos claros de “rendición de cuentas” de sus estados patrimoniales y de sus vínculos con la esfera privada ante el FA;
c) la publicidad de los nombramientos de cargos de confianza.
Una necesaria puesta a punto en el marco de la reforma del Estado. Ha existido mucho debate sobre los cargos de particular confianza o políticos en el marco de la llamada “transformación democrática del Estado”. En el último presupuesto, sin ir más lejos, se transformaron cargos de “alta especialización y alta prioridad” en cargos de “confianza política” (entre ellos, el Auditor de la Nación) y el Estatuto del Funcionario Público los definió y precisó.
Entendemos que sería conveniente un estudio en profundidad sobre todos los cargos de particular confianza y política en Uruguay, una puesta a punto a partir de las modificaciones introducidas en el último período, y una revisión tendiente a ajustar estos cargos con arreglo a la carrera administrativa, el sistema de concursos, y la búsqueda de un cuerpo burocrático que equilibre adecuadamente burocracia y política.
Para ello, proponemos la creación de una Comisión Especial dentro del Frente Amplio que estudie estos desarrollos y realice una propuesta, con participación del personal de la Oficina de Servicio Civil, que abarque todos los niveles de gobierno, incluyendo los gobiernos departamentales, y los distintos poderes del Estado.
Sobre los procedimientos: formalidad/informalidad y discrecionalidad/ publicidad. La forma en que se asignan los cargos de confianza puede variar de la máxima formalidad a la mínima formalidad, y de la máxima discrecionalidad, a la máxima colectivización de reglas, acuerdos y procedimientos. Los altos grados de informalidad son propios de partidos con bajo nivel de desarrollo o de porte reducido. Los grandes partidos de masa de la izquierda modernos, tienden a darse un conjunto de reglas claras, y por todos conocida. De más está decir que la transparencia y la formalización de los procedimientos, siempre van en beneficio de los más débiles, mientras que la informalidad en los procedimientos los tiende a volver inaccesibles para cualquiera que no pertenezca al “núcleo duro” del partido, con aumento de los grados de opacidad en la toma de decisiones para los militantes y simpatizantes en general, lo que aumenta los grados de desconfianza en el proceso decisorio en general. Respecto de la discrecionalidad, pueden argüirse lo mismo: una alta discrecionalidad no condice con un conjunto de reglas compartidas y aceptadas por todos, y alienta la constitución de un “núcleo” decisorio con escasa capacidad de rendición de cuentas con el resto del partido.
Cabe acotar, en este punto, que deben existir flexibilidades para el nombramiento del gabinete asociadas a las preferencias de quienes han sido elegidos como cabezas del Poder Ejecutivo, y que un gabinete también debe ser pensado como un “equipo” que trabaje en sintonía.
Es claro que el Frente Amplio inició su llegada al gobierno (departamental) con un bajo grado de formalización en los procedimientos de nombramientos de los cargos políticos y de confianza. Por ello mismo, el primer documento consensuado data recién de 2004. La “cuotificación” partidaria para la formación de gobierno, trató de reemplazar la falta de una regla por todos conocida y aceptada. En todo caso, fue una regla. Su utilidad es hoy muy discutida, puesto que se antepone el criterio de la “idoneidad” frente a la cuotificación. Aunque ambos criterios son absolutamente compatibles, las rigideces asociadas a la cuotificación, muchas veces tendieron a que ambas reglas funcionaran en sentido contrario.
Sobre gobierno y partido. Las relaciones gobierno y partido han estado en el centro de nuestra discusión, desde que el Frente Amplio llegó al gobierno nacional. ¿Cuál debe ser la relación entre el gobierno y el partido político? ¿Cómo definir sus vínculos? ¿Cuáles son sus atribuciones?
Durante el pasado período, la puesta en marcha de la “Agrupación de Gobierno” permitió una puesta a punto de las relaciones entre parlamentarios, representantes del Ejecutivo y representantes del partido. La comunicación entre los distintos niveles de gobierno y el partido respecto de metas, prioridades y estrategia a seguir permitió, año a año, compartir una agenda común, un cronograma, prioridades, y llevarla a cabo de modo concertado.
Pero son muchos los mecanismos que unen partido y gobierno. Los cargos de confianza son, además del Parlamento, el nexo privilegiado entre ambos niveles.
A nuestro entender, para el llenado de cargos de confianza, el mecanismo de consulta al Frente Amplio debe ser amplio, transparente, y de fácil acceso a todos sus niveles. La decisión, en cambio, será necesariamente restringida, y estará en las manos de los titulares del Ejecutivo encargados de las responsabilidades máximas a todo nivel. Un mecanismo de consulta amplio no sólo debe incluir a los sectores del FA, sino, necesariamente, a las mesas departamentales, y a organismos del FA, como las comisiones especiales.
Algunos criterios a seguir en el armado del gobierno FA 2015-2020. Los criterios de elección de cargos de gobierno no pueden ser ni absolutamente discrecionales del Poder Ejecutivo (el gobierno fue elegido con los votos y el programa de la fuerza política), ni un “cuoteo” (proporcionalidad votos/cargos) sin la contraparte de algunos criterios especiales. En lo que sigue, listamos los criterios especiales que, a nuestro juicio, deben estar presentes.
5.1. Idoneidad técnica, política y ética
Los cargos de confianza deben ser seleccionados de entre los “mejores” en su área específica. En un país de nuestras dimensiones, no es difícil saber quiénes son las “autoridades” en cada tema. Muchas veces, estas personas son del FA, pero no pertenecen a partido alguno dentro del FA y difícilmente los sectores las proponen, aunque si se pregunta a la sociedad civil o a la academia, estos nombres surgirán naturalmente. Deben ser consideradas en el balance de elección. Pero también deben saber gestionar, y esto es parte de su idoneidad técnica.
Los cargos de confianza deben estar en la línea política determinada por el Programa del FA, y aplicar un programa. Su idoneidad “política” tiene que ver con esto: sus preferencias políticas no pueden ser contradictorias con las expresadas en el Programa y lo que será la estrategia de gobierno general.
Finalmente, cuando decimos “los mejores” nos referimos a personas irreprochables, honestas, que puedan ser ejemplares en la función pública. Sobre esto, el documento de 2004 se expide largamente, y compartimos enteramente el texto.
Paridad de género. En el llenado de los cargos de confianza se debe poner especial consideración en nombrar cantidades proporcionales de hombres y mujeres. El Uruguay ha sido observado ya por las Naciones Unidas respecto de la altísima desproporción entre hombres y mujeres en cargos electivos y de gobierno. En un país donde las mujeres son la mayoría de la matrícula universitaria, y están plenamente incorporadas al mercado de trabajo, llama la atención su ausencia de los lugares de poder. El gobierno debe tener una actitud ejemplar hacia las mujeres, proponiendo la equidad en todos los niveles.
Para ello, cuando sectores, bases, departamentales y demás comisiones del FA propongan nombres, se les debe estimular a presentar listas con personas de ambos sexos. En los nombramientos se tendrá especial cuidado en este sentido.
En las áreas que lidien con temas relativos al género debería ser preceptiva la opinión de las comisiones del FA que tratan estos asuntos, así como la consulta a la sociedad civil organizada.
Redistribuir poder: la brecha generacional y territorial. El nombramiento de los cargos de confianza debe tener en cuenta las otras dos brechas (además de la de género) que existen en nuestra sociedad: la generacional y la regional.
El gobierno uruguayo en su conjunto tiende a ser demasiado montevideano. Creemos que existen en el interior del país excelentes personas que deben ser tomadas en cuenta en el armado de gobierno, y cuya mirada es esencial para ir corrigiendo las enormes desigualdades que existen en el acceso a bienes y servicios entre las personas que viven en el Interior y las que viven en el área metropolitana de Montevideo. Para ello, la ampliación de la consulta sobre posibles cargos de gobierno a las mesas departamentales, será de enorme utilidad.
En cuanto a la brecha generacional, es claro que deberemos ir hacia un proceso en el que las nuevas generaciones vayan asumiendo cargos de responsabilidad gubernamental a todos los niveles. Ellos son el futuro del FA y por consiguiente, deben empezar a desempañarse responsablemente desde ahora.
Rotación y evaluación de desempeño. Es necesario que las personas roten en los cargos de confianza, para no generar una burocracia política estable, rígida y sin recambio. Las experiencias en este sentido han sido contundentes: la burocracia política termina apoderándose del partido, tiende a tomar las posiciones más conservadoras, y aumenta la brecha entre el partido y la sociedad.
Para impedir esto, los partidos tienden a darse criterios de rotación, y mecanismos de cobertura para que los militantes que se desempeñan en los cargos políticos, no hipotequen sus vidas laborales y profesionales en pro de la política y luego queden librados a su suerte. Los criterios de rotación que ya existen para cargos electivos, deberían ser incorporados de algún modo a los cargos de confianza. Debe estudiarse el tema, y adquirir criterios por todos conocidos, y que sean previamente aceptados, antes de asumir ningún cargo.
La evaluación de desempeño es fundamental, y no se realiza. Los compañeros y compañeras permanecen o no en el cargo dependiendo de la voluntad de los jerarcas, pero no tenemos criterios de desempeño objetivos que nos digan si efectivamente amerita su continuidad o no. Las evaluaciones que se hacen tienden a ser discrecionales, arbitrarias, y subjetivas. Debe reemplazarse este criterio por uno de mayor objetividad. Seríamos poco creíbles en nuestros intentos de reforma del Estado y compromiso de gestión de los funcionarios públicos, si no lo practicáramos.
