“La Contribución Inmobiliaria Rural”, por José L. Rapetti Tassano

El Gobierno Nacional ha querido reservarse la dirección de la política de actividades rurales, o por lo menos evitarse contratiempos con impuestos. Así es en el caso del Impuesto de Contribución Inmobiliaria rural. En la reforma constitucional de 1967 se introdujo el actual texto en lo referente a este tributo en el artículo 297 numeral 1). Este artículo 297 dice en el acápite que “Serán fuente de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos….”. Incluye en el numeral 1) refiriéndose a los inmuebles urbanos y suburbanos, dejando como excepción a “los impuestos sobre la propiedad inmueble rural”. Seguidamente expresa el texto: “ serán fijados por el Poder Legislativo, pero su recaudación y la totalidad de su producido….. corresponderá a los Gobiernos Departamentales”. La Constitución de 1967 trasladó esa facultad al legislador Nacional, modificando así el texto de 1952, más amplio y más apropiado a una realidad descentralizadora necesaria para el desarrollo de nuestro País. Sin justificar la intencionalidad del Gobierno Central de controlar la tributación sobre un área de la economía nacional tan sensible, se comprende que la tributación sobre la tierra cuando ésta es dedicada a la explotación agropecuaria, tiene incidencia en los costos del principal factor de producción de nuestra economía. Desde ya observamos que la verdadera intención del constituyente es la propiedad rural que se destina a la agropecuaria, y es evidente que no otra, aunque no surja expresamente del texto, pero sí notoriamente surge de su espíritu. Lo que deja librado en nuestro concepto, a inmuebles ubicados en zonas rurales claramente no destinados a esas actividades específicas, como a modo de ejemplo, que sea asiento principal de una actividad industrial o turística.

DECRETAR, FIJAR.
El término “FIJAR” ha llevado a algunos intérpretes a darle un sentido que distorsiona la verdadera finalidad de ese artículo, pues lo interpretan como “decretar”. Sin embargo el profesor Valdés Costa, citado por Rodríguez Villalba con mayor profundidad en su libro La Potestad Tributaria de los Gobiernos Departamentales, sostiene con acierto que fijar no es sinónimo de crear, y que la Academia dice que “fijar” equivale a “hacer fija o estable alguna cosa”, o “determinar, limitar, precisar, designar de modo cierto”; y se respalda en que ese es su sentido gramatical. Sigue diciendo Valdés Costa que la expresión “fijar” relacionada con impuestos no es técnica, pero sí se distingue de “crear”. Valdés Costa entiende que el término fijar aquí se estaría refiriendo a aprobar aforos. Pero fijar aforos, o sea establecer el valor de cálculo y el valor imponible de los inmuebles, es una facultad administrativa propia de un Ejecutivo Departamental, o sea que es ajena al Poder Legislativo. En tanto Giampietro Borrás, ha sostenido que el término “fijar” no refiere a los aforos sino a las tasas del impuesto (alícuotas). Eso según Borrás fue expresado por 3 veces en la exposición de motivos del proyecto de ley que reglamenta la disposición constitucional del art. 297, “… damos al Poder Legislativo la facultad de fijar las tasas del impuesto sobre la propiedad inmueble rural”. Diciendo más adelante algo muy significativo como que “lo único que se hace es darle al Poder Legislativo la facultad de fijar las tasas para que no sean ellas la anarquía de una eficaz política agraria”; y siguiendo más adelante que: “De forma, Sr. Presidente, que la norma en virtud de la cual damos la fijación de las tasas al Poder Legislativo, sólo aparece como un principio técnico adecuado a los tiempos que corren”. ( Extraído del libro de Addy Mazz La Contribución Inmobiliaria, FCU 1998).
La profesora Addy Mazz en su obra citada, sostiene que el constituyente con la expresión “fijar”, no quiso referirse a una modalidad diferente en relación a la avaluación de los bienes; que los criterios tradiciones indican que es una actividad administrativa del Estado. Agrega Addy Mazz que “la fijación de un valor es un acto administrativo dictado con discrecionalidad técnica, y, al ser un impuesto nacional compete al Ejecutivo Nacional la fijación del valor de los inmuebles, por la oficina técnica, Dirección General de Catastro”. No compartimos la opinión de la Profesora Addy Mazz en el sentido que sea “un impuesto nacional”. La mínima facultad que tiene el Gobierno Nacional de fijar tasas, no significa que sea nacional, pues como todo tributo que recae directamente sobre los bienes inmuebles, constituyen naturalmente una atribución propia de los gobiernos locales o regionales donde asientan. Por tanto y porque la Constitución así lo establece, es un impuesto departamental.

EL LEGISLATIVO NACIONAL
ESTÁ LIMITADO
Entonces hay controversia doctrinaria sobre el alcance del término FIJAR. Pero sí es claro que el Legislador Nacional en el caso referido no tiene la potestad íntegra sobre el impuesto. Es que de origen, la Constitución atribuye a los Gobiernos Departamentales la potestad de gravar con impuestos a los inmuebles de su jurisdicción, y ello supone y además lo dice expresamente, “DECRETADOS Y ADMINISTRADOS POR ESTOS”. Esto significa que quien establece o crea el tributo en sentido material son los Gobiernos Departamentales, pero habría excepcionalmente una facultad conferida al Legislativo Nacional de fijar el impuesto. Parecería atendible que tratándose de guiar la política agraria nacional, se fijara la tasa o alícuota del Impuesto como expresa Giampietro Borrás basado en los antecedentes parlamentarios. Pero lo inequívoco es que el texto constitucional, art. 297 genericamente atribuye competencia a los Gobiernos Departamentales sobre los inmuebles de su jurisdicción, salvo los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren, y ésta de los inmuebles rurales que nos ocupa. El Constituyente al apartarse de los términos “decretados y administrados “ al emplear la palabra “fijar”, respecto del impuesto sobre inmuebles rurales, marcó una clara diferencia, que como lo señala la doctrina , Valdés Costa, Giampietro Borrás y Addy Mazz, no coincide con la plena potestad tributaria que se aplica sobre los inmuebles urbanos y suburbanos. La limitación que el constituyente le puso al Legislador Nacional es mayor aún, pues le aclaró en el mismo inciso que “… pero su recaudación y la totalidad de su producido excepto el de los adicionales establecidos o que se establecieren, corresponderá a los Gobiernos Departamentales respectivos”. Siendo clara la limitación que tiene el Gobierno Nacional en materia del impuesto de Contribución Inmobiliaria Rural, no se comprende como ha venido durante varios años ejerciendo una indebida competencia. Es claro que el Poder Legislativo no tiene más facultad que fijar las tasas o alícuotas del Impuesto de Contribución Inmobiliaria Rural.
Las exoneraciones son establecidas por los Gobiernos Departamentales, dado que quien grava también exonera y forma parte del tributo, pues la exoneración procede cuando a texto expreso se la consagra dado que de otro modo sobre ese inmueble se darían las condiciones necesarias para soportar el gravamen. En lo temporal, el impuesto es anual; y en lo espacial se grava a los inmuebles situados en la jurisdicción de cada Departamento. Los demás son elementos formales de la tributación como el establecimiento de los plazos para el pago, multas y recargos, formas de pago, bonificaciones, todos sin discusión que pertenecen al ámbito natural de quien crea , administra y recauda el tributo en cada Departamento. La ley 13.637 se promulgó estando ya vigente el nuevo texto constitucional de 1967 citado y es la que en sus artículos 236 a 241 inclusive, regula estructurando ese tributo. De su discusión parlamentaria surge claramente la finalidad de fijar tasas o alícuotas; y para mayor claridad, a texto expreso en su artículo 238 la fija en el 2 por ciento sobre el valor imponible.

LA INEXPLICABLE CONDUCTA- LA LEY 18.719 del 27 de diciembre de 2010, de Presupuesto 2010- 2014, en su artículo 775 dispone textualmente: “Facúltase a los Gobiernos Departamentales, previa autorización del Ministerio de Economía y Finanzas, a establecer, con respecto a la Contribución Inmobiliaria Rural, iguales planes de regularización de adeudos a los establecidos para la Contribución Inmobiliaria urbana y suburbana”.
Sinceramente es inexplicable esta conducta el Ministerio de Economía y Finanzas pues no tiene nada que autorizar, es improcedente. Se entromete audazmente en competencias claramente asignadas a los Gobiernos Departamentales por la Constitución de la República. Y esa Ley de Presupuesto contraría notoriamente el texto y el espíritu de nuestra Carta Magna. El Centralismo capitalino deberá ir revisando y midiendo sus pasos. La Contribución Inmobiliaria es un Impuesto Departamental y no Nacional.

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