“Referéndum”, por José L. Rapetti Tassano

El referéndum es un instituto de Democracia directa comprendido en nuestro sistema constitucional primordialmente representativo. Por ello se le puede situar como semi directo. Se trata de un recurso contra las leyes y que el cuerpo electoral puede ejercer en forma directa, como ocurre con el plebiscito en el caso de reforma constitucional.

LAS NORMAS DEL RECURSO
El artículo 79 de la Constitución de la República tiene la redacción que le dio la reforma constitucional de 1967. Allí se establecen los requisitos formales para interposición del recurso contra las leyes en el inciso 2, que también comprende el instituto de la iniciativa ante el Poder Legislativo. Prevé que la ley reglamentará a ambos institutos.
El inciso 3 del citado artículo, excluye de la aplicabilidad del recurso de referéndum a tributos y a los casos que en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo.
La Ley reglamentaria se promulgó por el Poder Ejecutivo el 20 de enero de 1989 y es la No. 16.017; ha sido parcialmente modificada por la Ley 17.244 del 30 de junio de 2000. ¿Qué dice en lo pertinente el inciso 3? Que el recurso de referéndum no se aplica en los casos que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo.

LA INICIATIVA PRIVATIVA.
El texto es claro, pero debemos determinar cuándo hay iniciativa privativa por parte del Poder Ejecutivo. Un caso es el referido a la materia presupuestal y la tributaria, como surge de la Sección XIV de la Hacienda Pública, art. 214, porque siendo el Poder administrador naturalmente es al Poder Ejecutivo a quien le corresponde proponer al Legislativo las leyes presupuestales. El art. 133 inciso 2 dispone: ”Requerirá la iniciativa del Poder Ejecutivo todo proyecto de ley que determine exoneraciones tributarias o que fije salarios mínimos o precios de adquisición a los productos o bienes de la actividad pública o privada”. También en la Sección V del Poder Legislativo, en su artículo 85 numeral 6 la Constitución dice que a éste le compete autorizar “a iniciativa del Poder Ejecutivo”, la deuda pública Nacional, consolidarla etc. Igualmente en el art. 86 refiriéndose a la creación y supresión de empleos y servicios públicos; fijación y modificación de dotaciones etc. con sujeción a lo establecido en la Sección XIV. En el inciso 2 dice que toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional, deberá indicar los recursos con que serán cubiertos, pero la iniciativa para todos los gastos asignaciones y demás asuntos pecuniarios, “corresponderá privativamente al Poder Ejecutivo”. Todo lo cual es de la esencia administrativa de ese Poder del Estado.
El art. 168 de la Constitución sobre el Poder Ejecutivo, establece que le corresponde al Presidente de la República actuando con el o los Ministros respectivos o el Consejo de Ministros, y concretamente en su numeral 7, “Proponer a las Cámaras proyectos de ley o modificaciones a las leyes anteriormente dictadas. Dichos proyectos podrán ser remitidos con declaratoria de urgente consideración” Luego desarrolla toda la parte formal de la tramitación ante el Poder Legislativo de esos proyectos de ley de urgente consideración.
Estos son los únicos casos previstos en la Constitución de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo en materia legislativa.

La REGLAMENTACIÓN DE LA LEY 16.017.
Desde la vigencia de la Constitución de 1967 hasta fines de enero de 1989 que entró a regir la citada Ley, no hubo reglamentación de este instituto jurídico del Referendum. La Constitución y la Ley reglamentaria establecieron que el recurso era contra las leyes. La Constitución no hizo distingos, pero la Ley si. En el art. 22 la ley dice que “No son impugnables mediante el recurso de referéndum: A) las leyes constitucionales (literal D) artículo 331 de la Constitución. B) las leyes cuya iniciativa por razón de la materia, es exclusiva del Poder Ejecutivo (artículos 86 in fine, 133 y 214 de la Constitución). C) las leyes que establezcan tributos, entendiéndose por tales, los Impuestos, las Tasas y las Contribuciones Especiales ( artículos 11, 12 y 13 del Código Tributario).”
Obsérvese que en el literal B) dice textualmente “ Las leyes cuya iniciativa POR RAZÓN DE LA MATERIA….” “es exclusiva del Poder Ejecutivo….” Redacción que difiere de la que a continuación el legislador de 1989, en el artículo 23 excluyó expresamente al decir que no estaban comprendidas en las excepciones precedentes, y señala primero a las leyes Interpretativas de la Constitución, art. 85 numeral 20; y en el literal B) “Las leyes remitidas a la Asamblea General con declaración de urgente consideración, cuya iniciativa es exclusiva del Poder Ejecutivo por razón de procedimiento ( numeral 7) del artículo 168 de la Constitución” y sigue con otras leyes que exceptúa igualmente . Aquí nos detenemos en los términos empleados en el art. 23, “… POR RAZÓN DE PROCEDIMIENTO…” del art. 168 numeral 7 concretamente.

LA LEY INVADE LA CONSTITUCIÓN.
Como se aprecia claramente el texto constitucional que estableció el recurso de referéndum, artículo 79 inc. 3, dice que ese instituto no es aplicable a las leyes en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo. Entre las leyes que requieren iniciativa privativa del Ejecutivo, están las previstas en el art. 168 numeral 7) de la Constitución y son las enviadas con declaración de urgente consideración. El constituyente en el literal b) del inciso 7 del art. 168, dice que “no podrán merecer esta calificación” (de urgente consideración) “los proyectos de presupuesto, ni aquellos para cuya sanción se requiera el voto de tres quintos o dos tercios del total de componentes de cada Cámara”. Esta es una disposición restrictiva del texto de ese inciso 7, pero es de lógica jurídica que no alcance a los mismos.

El TEXTO LEGAL.
Esa ley 16.017 hace un distingo que el constituyente no hizo, por consiguiente ahí es donde se genera la duda en cuanto a lo que es posible recurrir referido a una ley de urgente consideración. Los artículos 22 y 23 de la citada ley refieren, como ya se expresó a “la materia” y al “procedimiento” respectivamente. Hay un principio de interpretación de una norma constitucional, que la ley sea reglamentaria o no, no puede excederse y modificar el contenido de la norma superior. Aquí es claro que con esa distinción se modifica la disposición del texto de la Carta Magna. Si la Constitución excluye de la posibilidad de interponer el recurso de referéndum a las leyes cuya iniciativa es privativa del Poder Ejecutivo, el legislador cuando excluye de la excepción a las de iniciativa privativa por razón de procedimiento” está invadiendo al constituyente.

¿CUÁL NORMA PREVALECE?
Siguiendo la indiscutida posición de Kelsen donde se soporta todo el ordenamiento jurídico del sistema democrático, prevalece la norma constitucional. Así es puesto que las atribuciones a los órganos, el de los Poderes del Estado consignados en la Constitución, consagran la superioridad de la norma constitucional por encima de las otras de menor jerarquía.
En el mismo sentido debemos recurrir al art. 332 de la Constitución que refiriéndose a las atribuciones y deberes de las autoridades públicas deberán aplicarse los preceptos recurriendo, entre otros, a “ los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas”. Entonces resulta claro que esa distinción que hizo la ley 16.017 es excesiva de sus atribuciones y por tanto inconstitucional.

¿ES LÓGICA LA LEY?
Siendo ésta una cuestión de interpretación, caben las dos posibilidades, pero habrá casos concretos en los que será muy difícil separar en una ley de urgente consideración, aquellas disposiciones que sean exclusivamente “en razón de la materia” de lo que se entiende “por razón de procedimiento”. Pueden obviarse las precisiones formales, si se acepta que todo es impugnable mediante este recurso, pero queda margen para la controversia. También puede objetarse la diversidad de “materias” contenidas en esas leyes de urgente consideración, pero tampoco hay una distinción normativa en la que respaldarse, salvo lo estrictamente expresado en el artículo 79. En último término siempre tendremos el argumento fuerte de la prevalencia de la Constitución por encima de la Ley.

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