Por el Esc. José L. Rapetti Tassano
Estos últimos años el Congreso de Intendentes ha cobrado una notoriedad de la que carecía. Este Congreso tiene antecedentes por la década de los años 40, era de reunión esporádica y no institucionalizado. Funcionó años mas tarde como una oficina en la Intendencia de Montevideo, siendo institucionalizado con la reforma constitucional de 1996. Ahora, hasta se le mencionó en el caso del Intendente Departamental de Colonia Walter Zimmer.
Atribuciones
La Constitución de la República dice en su artículo 262 inciso sexto que “Habrá un Congreso de Intendentes….” dándole así a la reunión de los Intendentes Departamentales una significación mayor que la anterior, pero limitando sus atribuciones a “coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales”
El término empleado es “POLÍTICAS”, que analiza el Prof. Daniel Hugo Martins en “El Gobierno y Administración de los Departamentos”, Tomo II y sobre su significado cita la opinión del Dr. Juan Pablo Cajarville: “Por su contenido la política puede describirse primariamente con la doctrina como actividad de dirección y orientación, de impulso y coordinación, mediante la cual se determinan los fines y objetivos a alcanzar, las metas a cumplir, y en sus grandes lineamientos los medios a utilizar para lograrlos”.
El otro término clave en este artículo es “COORDINAR” que lo hace referido a “políticas” Siguiendo al Dr. Martins en su libro citado, dice que “ Coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales consiste en armonizar las orientaciones o directivas de los mismos en ciertas actividades. Así se habla de políticas de administración, políticas culturales, tributarias, sociales, financieras, etc.”.
Como se aprecia ese nuevo órgano tiene limitadas sus atribuciones a lo expresado.
En la parte final del inciso 6 se establece que “el Congreso, que también podrá celebrar los convenios a que se refiere el inciso precedente, se comunicará directamente con los Poderes del Gobierno”.
Una situación definida por el texto constitucional; es que esos convenios deben ser sólo con organismos públicos que enumera el inciso 5, y sobre servicios y actividades propias o comunes. Este inciso cinco faculta a los Gobiernos Departamentales a “acordar” “entre sí y con el Poder Ejecutivo, así como con los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados la organización y prestación de servicios de actividades propias o comunes” Esto parece muy natural en la actividad institucional de un Estado donde los organismos públicos deben interrelacionarse, y el término “acordar” no significa otra cosa que su sentido natural y obvio.
Podría tratarse de los llamados “convenios marco”, que luego en actos simples o en su caso complejos de los Gobiernos Departamentales, éstos en uso de las atribuciones constitucionales puedan dotar de eficacia jurídica a aquellos. Así esos convenios marco, quedarían sujetos luego a la convalidación de quien tiene el poder jurídico suficiente para hacer producir efectivamente derechos y obligaciones emergentes de aquellos.
Con acierto el Dr. Martins plantea la duda si se trata de un órgano con personería jurídica o no. Ello porque la Constitución le confiere la facultad de otorgar convenios.
Por nuestra parte, observamos que el Congreso de Intendentes, carece de patrimonio propio, su presupuesto se sustenta con los aportes de los Gobiernos Departamentales y no hay expresión constitucional de asignarle una personería, ni otros elementos en que fundamentarse. Como en definitiva la persona jurídica que resultará titular de los derechos y obligaciones que emerjan de esos convenios con otros organismos públicos, será necesariamente cada Gobierno Departamental, debe concluirse que el Congreso de Intendentes no tiene personería jurídica.
Se trata de una entidad de simple coordinación entre sí y con otros organismos públicos, con las limitantes temáticas del inciso cinco del artículo 262 del texto constitucional.
Sus alcances
Las resoluciones del Congreso obligarán a los Intendentes en cuanto ello no suponga una violación a la autonomía departamental. De manera que el alcance del compromiso de cada Intendente es hasta los actos administrativos para los que tenga competencia por sí solo.
El orden institucional en Uruguay está configurado por los tres clásicos poderes, y entre gobierno nacional, gobiernos departamentales, así como los organismos de descentralización, los entes autónomos y servicios descentralizados; no estando prevista por la Constitución de la República una personalidad propia para el Congreso de Intendentes.
El reglamento interno
El Congreso se dictó su propio reglamento interno para funcionar. No es un reglamento autónomo pues no esta dispuesto por la Constitución El mismo entonces no tiene más rango que cualquier otro reglamento simple. De manera que de faltar a lo comprometido en el seno del plenario o una comisión del Congreso, no apareja ninguna sanción, y ninguna consecuencia jurídica para quien incurra en esa falta. Es que un Intendente es un gobernante elegido por el cuerpo electoral de un Departamento, sujeto a la Constitución y las leyes que regulan el funcionamiento de los mismos, siendo allí donde tiene su responsabilidad política y administrativa. En caso de juzgarse políticamente la responsabilidad de un Intendente, es el Senado de la República el competente.
Cualquier obligación que se asuma en el seno de ese Congreso, no puede ser mas allá de las competencias constitucionales establecidas; y si en aplicación de ese Reglamento se pretendiera establecer algún tipo de sanción, la misma sería inocua.
Su importancia
En el complejo desenvolvimiento de la actividad pública de un Estado moderno, el
concepto “coordinación”, desarrollado en el Derecho Administrativo, cobra cada vez una mayor dimensión. Ese concepto no se desnaturaliza y por tanto conserva su naturaleza jurídica.
El avance del Estado en el seno de la Sociedad actual provoca un cúmulo de relaciones entre organismos públicos de diferente rango institucional, y entre públicos, paraestatales, con los privados, que muchas veces debe recurrirse a conceptos de esa rama del Derecho como en el caso comentado, es “coordinación”.
Es evidente que el Congreso de Intendentes contribuye en la relación institucional a través de la coordinación, y ha sido útil su inclusión en la reforma constitucional plebiscitada en 1996.-
No resulta aceptable que resoluciones del Congreso de Intendentes, con la limitante constitucional de “acordar” y “coordinar” pueda aparejar consecuencias jurídicas.
Luego de tomadas decisiones del Congreso, no siendo éste una persona jurídica, y no tener una ascendencia jurídica por sobre los Gobiernos Departamentales; éstos por su parte individualmente deben instrumentar lo que a cada uno pertenezca en ellas, respetando así la autonomía que la Constitución y la Ley le confieren a los Departamentos y sus Gobiernos.
